张晓山等:农村集体产权制度改革的理论与政策问题
作者：张晓山 苑鹏 陆雷 刘长全
【内容提要】首先，本文对集体所有制的历史渊源与演进进行了梳理，认为农村集体所有制是中国特色社会主义初级阶段的一种特殊所有制形态；然后，本文剖析了农村集体产权制度改革中的若干现实问题，包括如何体现农村土地集体所有权权能，如何解决农民成员权与用益物权之间的矛盾，确权、确股与确地之间的关系，如何处理农地承包权与经营权之间的关系，如何保障农户宅基地用益物权及重构农村社区集体组织等；最后，本文从顶层设计与基层探索相结合的角度，提出了农村集体产权制度改革的路径方向。
【关 键 词】集体所有制；农村集体产权制度；改革
农村集体经济组织是农村集体所拥有的各类资产和资源的组织载体，农村集体产权制度改革是指对农村集体经济组织所拥有的各类资源（主要是土地资源）、资产和资金实行以进一步明晰产权、确定权属关系为核心的一系列改革措施。农村集体经济组织的产权制度改革是农村综合改革与发展的核心问题之一，而农村集体产权制度改革必须与农村土地制度改革统筹考虑。本课题组聚焦于农村集体产权制度改革中需要解决的一些重要问题，从理论、法律法规、政策和实践几个层面开展探讨，提出了一些主要观点。
一、集体所有制的历史渊源和演进
在马克思恩格斯的所有制理论中，集体所有制等同于全社会所有制，并不存在剥夺了个人所有权的合作社的集体所有制。马克思恩格斯一而贯之的所有制理论，系统地论证了铲除资本主义私有制、建立全部生产资料属于社会全体成员所有的全社会所有制的必然性，合作社是实现全社会所有制的过渡形式，中间并没有一个后人所理解的所谓的集体所有制。马克思恩格斯的“集体”概念是指重建生产者作为自由人的共同体。此外，在马克思恩格斯的话题体系下，集体所有制与社会所有制、国家所有制的概念是相同和交叉使用的，集体所有制与社会所有制并无两样，并不存在后来所谓的集体所有制概念。
列宁虽然没有直接提集体所有制，但他讲“集体制”或“农业集体经济”。他认为，合作企业没有起过独立的经济作用。他将合作企业分为三种类型：第一种是在资本主义条件下的合作企业，它是集体资本主义组织；第二种是在国家资本主义条件下的合作企业，它既是私人企业，又是集体企业；第三种是在苏联当时“具体经济情况下”的合作企业，这是一种“把私人资本主义企业（但必须是建立在公有土地上的，必须是处在工人阶级的国家政权监督下的）同彻底社会主义式的企业连接起来”的“第三种企业”[①]。
列宁到了晚年，与他在实行新经济政策初期的看法有所不同。列宁在《论粮食税》中曾说合作制“是国家资本主义的一种形式”，并称它为“合作制资本主义”。但是，到了晚年，列宁在《论合作制》中修正了这种说法，指出合作制与国家资本主义不同，具有社会主义性质。列宁对集体制（即集体所有制）和合作制两者性质的提法似无差别了，只是前者强调生产领域合作，后者强调流通领域合作（陆学艺、张晓明，1984）。
斯大林强调，苏联的农业集体化运动是在土地国有化的条件下进行的。他曾指出：“我所指的实践是：我国土地私有制已经消灭，土地已经国有化，这就使小农摆脱了对自己那一小块土地的奴隶般的依恋，因而使他们易于从小农经济转向大规模的集体经济。……这就是在我们这里，在土地国有化的条件下，农村的大经济，农村的集体农庄能够很容易地显示出对小农经济的优越性的原因之一”[②]。“党一方面拥有拖拉机和农业机器，另一方面利用我国没有土地私有制（土地国有！）的条件，所以有一切可能来加速进行农业集体化”[③]。“我国没有土地私有制，土地是国有的，这大大有助于集体化。土地交给集体农庄永久使用，由于没有土地私有制，我国也就没有土地买卖，这一切都大大有助于集体农庄的建立和发展”[④]。
新中国成立后在农村推行的集体所有制，借鉴了前苏联的理论和实践探索，但与前苏联不同，中国的集体所有制是在土地私有的基础上发展起来的。具有临时宪法性质的《共同纲领》第27条、第34条规定：保护农民土地所有权，实现耕者有其田。1950年6月28日，中央人民政府委员会讨论并通过了《中华人民共和国土地改革法》。该法第30条提出，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”；“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》。该章程第2条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”；第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”（《当代中国农业合作化》编辑室，1992）。1958年12月10日中共六届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出，人民公社“成为我国农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好的形式”；但同时也指出，“农村人民公社的生产资料和产品，现在基本上仍然属于公社集体所有，同国营企业的生产资料和产品属于全民所有不同”。1960年11月3日中共中央《关于农村人民公社当前政策问题》的紧急指示信强调，“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”（《当代中国农业合作化》编辑室，1992）。1962年9月27日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中再次重申，“人民公社的基本核算单位是生产队”；“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”该条例虽然没有经过法定程序成为法律，但对调整农村生产关系发展发挥了重要作用。1975年《宪法》从法律上明确了“三级所有、队为基础”的农村生产资料所有制，其中第7条规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有”。
在改革开放之前，以“三级所有、队为基础”为组织制度平台的农村资源与资产的集体所有制成为服务工业优先发展战略的制度基础，提供传统农村公共服务与社会福利的经济基础，实行“政社合一”农村治理结构的组织载体，维持公平分配关系（集体生产、统一核算、集体分配）的体制保障。
在改革开放之后，随着工业化、城镇化进程的推进与城乡统筹、基本公共服务均等化战略举措的逐步落实，改革开放前农村集体所有制具有的基本功能所依托的经济社会基础都已先后发生了变化，农村集体所有制成为中国特色社会主义初级阶段的一种特殊所有制形态，农村集体经济理论成为中国特色社会主义初级阶段理论体系的重要组成部分。现在对中国农村集体所有制从理论、法律、政策与实践层面进行探索，是一条前无古人的创新之路。
二、中国农村土地集体所有权权能的体现
《农村土地承包法》第5条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”，从而提出了集体经济组织成员的概念。《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。同时，《物权法》第59条还明确了集体成员的决策权，第62条明确了集体成员的知情权，第63条明确了集体成员对侵害集体成员合法权益的决定的撤销权。《物权法》的上述规定实际上是集体所有权权能的具体体现，集体所有权权能的行使必须反映集体成员通过民主程序体现的共同意志。
实践中，各地普遍存在的问题是集体土地所有权“虚置”，在农民成员之上凌驾着一个超越成员的虚幻的集体，把成员和集体对立起来。但是，集体本身就是由农民成员构成的，两者并不是对立的，而是一体的。更严重的问题则是集体土地所有权和其他集体资产所有权的“异化”，即由集体之外的主体（例如地方政府）来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人（村干部）“反仆为主”，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产。
有些人不认为集体资产所有权被“虚置”了，理由是集体可以定期或不定期地调整土地；征地补偿款中，集体也得到了一部分；征地中留地政策的受益对象也是集体。这些都是“集体不虚”的反映。
集体土地所有权是否“虚置”的讨论，和当年乡村集体企业产权改革的讨论有相似之处。因为集体企业资产的产权模糊，所以要通过改革明晰产权，但是，这就带来一个问题，即市场交易的前提是产权清晰，然而在很多情况下，产权模糊的集体资产是能够交易的。如何解释这个问题？本文认为，集体资产的产权模糊具有两重性。对集体资产的广大所有者（普通集体成员）来说，产权是模糊的；但对少数代表集体行使权利、对外交易的人来说，产权是清晰的。同样，集体土地所有权的“虚置”也具有两重性。对共同享有集体土地所有权的普通集体成员来说，集体土地所有权是“虚置”的，作为所有者的集体成员不认为自己是所有者，权利意识不清。大量调研均显示，相当多的农民认为耕地是国家的。而对于少数代表集体行使土地所有权权利的人来说，集体土地所有权并不“虚置”。而正是“虚置”的两重性导致了集体资产所有权的“异化”问题，所有者缺位导致对经营层无法有效监督，出现村干部“反仆为主”或集体外的主体代行权利的现象。这里的关键问题是集体资产的广大所有者（普通集体成员）的权益如何真正得到体现。
回答所有者权益如何体现这个问题，关键是要农民成员真正拥有所有权，所有权的权能应是集体成员共同意志的体现；所有权权能的实现形式由他们说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。因此，改革的思路应是将集体土地所有权从“虚置”到“做实”，探索不同类型土地、不同农村地区土地所有权权能的不同实现形式，消除集体土地所有权的“异化”：第一，在农村社区集体经济组织的框架内，农民作为集体经济组织成员的财产权利要落实到农户或个人，有些无法落实到农户或个人的资源性资产可以落实到村民小组，做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源；第二，农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。
三、集体农地成员权与用益物权之间的矛盾
中共十八届三中全会《决定》提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”土地承包关系长久不变是否等同于土地承包经营权长久不变？成都在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源和资产要向作为农村集体经济组织成员的农民“确实权、颁铁证”。关于征地补偿款，成都采取“征谁补谁”的政策。但是，在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效的问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，其利益诉求得以实现。
确权面临制度上的瓶颈，确定完了也可能被翻盘。“铁证不铁”说明了什么？这实际上折射出法律之间的矛盾以及法律与政策之间的矛盾。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；《农村土地承包法》第5条也规定了集体成员的权利。上述法律规定所涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含着“天赋地权”的思想，这是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。中共十七届三中全会《决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；《农村土地承包法》第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”；第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”；第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。上述法律规定所涉及的是农民对农地的用益物权，其中隐含着“生不增、死不减”的财产权利原则。在实践中，上述个人权利与财产权利必然会出现冲突，两种权利的诉求都可以找到相应的法律依据。
要解决个人权利与财产权利之间的矛盾，改革的思路是将农村集体经济组织的单个成员权利转化为以农户为单位的成员权利，将集体经济组织中农户成员的土地承包经营权和其他集体资产权利固化到某一个时点，使成员权利与财产权利相统一。在具体操作中，这涉及确权中的土地调整问题。“长久不变”，本文认为应该是跨越承包期限的长久不变，但确权时的起点在哪里？所确权的土地是农户在二轮承包中获得的土地还是经过调整的土地？在确定起点之前是否还可以调整？一些地方的试验是，在确权过程中，充分尊重群众的意愿，将土地调整、如何调整等交由集体经济组织成员讨论解决，坚持“大稳定、小调整”，在承包地实测确权后，实行“增人不增地、减人不减地”，以户为单位承包经营权长久不变，外嫁女、入赘婿、新生儿等家庭成员变动所引起的土地余缺问题在户内自己解决，这样，土地承包经营权纠纷就由个人与集体之间的行政性纠纷转变为家庭内部财产权的民事纠纷，无论以后农户家庭人口如何变化，都不再调整土地。农户对其土地承包经营权在何等条件下有处置和转让的权利，则由法律来确定。
中国现有2亿多农户，但到2013年，全国农民工总量已达到26894万人，约占农村劳动力总数的45%，这个数字包括年内在本乡镇以外从业6个月以上的外出农民工和在本乡镇以内从事非农产业6个月以上的本地农民工两部分[⑤]。也就是说，近2.7亿农村劳动力的主要就业渠道不是农业，他们赖以生存的主要生产资料不是土地。在当前农村，来自土地的农业收入在农户总收入中的比重持续下降，土地对农村劳动力的生活保障功能逐渐弱化，人们已经逐渐接受了“生不增、死不减”，实现土地承包经营权跨越承包期限的“长久不变”已具备了一定的条件，有可能将土地从发挥“公平”功能转为发挥“效率”功能。但是，这种探索已经突破了《农村土地承包法》的框架，必须有《农村土地承包法》和相应法令修订的跟进。
于飞（2014）认为，就集体所有权而言，作为一种团体所有，它与历史上出现过的“总有”、“合有（共同共有）”、“按份共有”这些团体所有制度相比较，可以看出，与之最相近的是法制史上日耳曼法中以团体共同生存为目的的“总有”。二者相似之处主要有：团体享有所有权；个人须先成为团体成员，然后才能享有团体财产权益；团体具有财产的管理和处分权，而个人具有使用和收益权；个人不得请求对团体财产进行分割等。因此，于飞（2014）称中国农村集体所有权是一种“新型的总有”。本文同意于飞（2014）的观点，即：“当下的集体所有权更类似于历史上的总有，而总有制度的目的是为了保障团体成员的共同生存，该制度天然地有不利于财产的最大化利用和财产流转的缺陷，且在当代社会中，此种团体所有是处于消亡的趋势。于是，我们就不会再认为，应当继续严格按照总有的规则来贯彻集体所有权，而是应当对之进行改造，使之更接近于个人支配的权利形态，以适应发展这一当下中国农村的核心命题，尤其在我国生存及社会保障问题逐渐得到解决的背景下更应如此”。
四、确权、确股与确地之间的关系
2014年中央“一号文件”提出：“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地……”。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。”2015年中央“一号文件”强调“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。
确权是赋能的前提。确股应该是在确地基础上的延伸，即农户先有明晰的对承包地的产权，再基于意愿自愿选择入股实行土地股份合作。对承包地行使处置权能的前提是有明晰的产权，它体现在两个方面：产权对象明确，即承包地确定；产权权利人明确，一权一主。但是，在现实中，有地没证（没有办理或没有发放土地承包经营权权证）、有证没地（农地已被非法转为其他用途）、证实不符（权证所载面积与实际面积不一致）等情况非常普遍。因此，赋予农户承包地处置权能的基础是承包地确权，即厘清承包地上存在的不清晰的权利关系，实现承包经营权证、地块、面积明确到户，固化承包地权利并使其长久不变。
关于确权方式，存在确地块与确股份之争，前者强调承包户权利的保护，后者强调耕地流转与农业规模经营的便利。不考虑确权方式在土地流转中对农户谈判权利进而对其权益的影响，确地与确股对收益权的影响较小。但是，从处置权的角度看，两种确权方式的结果是截然不同的。如果确地块，农户处置权的对象显然是具体地块的承包权与经营权。如果确股份，那么，农户处置权的对象只能是股份，而不是具体的承包地。在确股的情况下，承包农户甚至对承包地占有、使用的权利也得不到保证，出现权利的弱化；确权本身的作用只限于明晰产权，做不到为产权提供保护，确权的效力还需要健全的制度来保障。但是，确权至少不能弱化农民保护产权的能力，更不能减少其他权能。
一种观点认为，确股后农户如有用地需求，他们依然可以通过村集体调地的方式获取土地[⑥]。根据《农村土地承包法》，包括互换在内的土地承包经营权流转都应该建立在平等协商与自愿的基础上。要保证确股的情况下这种调地符合农户的意愿，确股首先就必须是基于农户真实意愿的表达。恰如股份公司是股东自愿将产权清晰的个人资产入股形成按份共有的资产。因此，确地与确股不应该成为并列的确权方式。实践中，一些发达的城郊农村地区，即使联产承包责任制在全国推行后，仍一直采取高度集中、统一经营的农业经营模式。中央文件提出“可以确权确股不确地”，是对这类少数地区农村土地制度特殊性所长期形成的路径依赖的一种认可。但是，对于农户经营自家承包耕地的农业经营模式占支配地位的广大农村地区，确权方式首选确地，确股是确地基础上的发展，要防范以易于操作、便于规模经营等为由违背农民意愿采用确股方式。
五、农民农地承包权与经营权之间的关系以及经营权流转
在土地租金不断攀升的情况下，有一种观点主张淡化承包权，更多地保护和放活经营权，保护实际务农人的利益。另一种观点认为，上述观点是以规模经营为重点，鼓励工商资本进入农业，而不是侧重于保护农民的权益。
这个问题的关键是土地经营权流转给谁，是主要流转给外来的公司还是流转给集体成员。上述争论的实质是，现代农业的生产经营主体到底是企业还是农户。中国大陆发展现代农业，是走东亚日本、韩国和中国台湾地区小农户逐步现代化的道路，还是走西方资本主义国家大农业地主、租地农业资本家和农业雇佣工人“三位一体”的发展道路？由这个根本性的争论派生出来的还有以什么方式流转土地、政府推动还是农民按照自愿原则自我交易以及如何保证流转土地用途不改变等问题。
对中国未来农业经营模式基本走向和发展道路的判断应成为农地流转政策导向的前提和基础。本文的基本判断是：由基本国情所决定，中国不可能仅有一种农业经营模式。在中国，以家庭承包经营为基础，混合型、多样化的农业经营组织形式以及多元化的农业经营主体正在出现。在未来相当长的时期内，中国农业经营主体的构成是传统农业经营主体（大量小规模兼业农户、传统小农户）与新兴农业经营主体（专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业）并存；中国农业经营方式的构成是传统农业、口粮农业（生存农业）与市场化、专业化和商品化程度较高的现代农业并存，大农业与小农业并存。
2001年中央“18号文件”提出，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地；2013年中央“一号文件”提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”；十八届三中全会《决定》又提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”。上述阐述实际上是对多元化农业经营主体存在的认可。关于工商资本进入农业，要规范经营者的行为，保护其合法权益。但是，鉴于人多地少的具体国情，发展现代农业不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情，工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地的模式不应该成为中国农地经营模式的主流。
在尊重农民意愿的前提下，可以因地制宜地发展多元化、混合型的各种农业经营模式，比如鼓励集体所有农地的部分承包经营权人扩大规模，打造家庭经营的“升级版”——家庭农场，或塑造新小农——现代小农。但是，如果农地承包经营权人通过让渡经营权所得到的收益与未来的经营没有任何关系，则必然会出现承包权所有权人与经营者之间的利益分割问题，承包权与经营权分离所造成的租金和利润此长彼消的问题必然会存在。理想的方式是农地承包经营权人通过让渡经营权所得到的收益与未来的农地经营效益直接挂钩。在一些地区，以专业大户为经营主体，以农户承包土地这一核心要素为基础，以农机为农业技术进步的载体，农民带地入社、发展合作经营，组建农民土地股份合作社，这种模式使专业大户成为规模经营的主体，一定程度上消减了承包权与经营权分离造成的利益冲突。这既实现了农业规模经营，促进了现代农业发展，又避免了工商资本进入农业、大规模租赁农户承包地可能产生的负面影响，还能使农村中的老弱群体、小规模兼业农户或外出打工农民从合作社的发展中受益，是一种值得关注的中国特色现代农业经营模式。
六、保障农户宅基地用益物权应注意的问题
农村宅基地制度的改革方向是：在确保农民住有所居的前提下，赋予农民宅基地更加完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。现在不仅要注意单个农户宅基地用益物权和农民住房财产权的权能实现形式，也要注意在一些农户群体宅基地的物理形态发生变化时，如何保障其宅基地用益物权的问题。据有关资料统计，中国农村有建设用地2.48亿亩，其中80%是农民的宅基地，也就是2亿亩左右（杨沛英，2012）。另一种估计是农村的建设用地大概为17万平方公里，约2.55亿亩[⑦]。第二次全国土地调查及其他相关数据显示，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩集体建设用地[⑧]，而跟据国土资源部的数据资料，其中的宅基地约1.7亿亩，占集体建设用地的54%左右[⑨]。近年来，在促进工业化、城镇化发展的进程中，为了尽可能减少全国建设用地增加幅度，2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。那么，农村建设用地减少的是什么地，增加的又是什么地呢？农村建设用地减少的主要是农民的宅基地，通过农民集中居住把节约下来的宅基地复垦以增加农用地，地方政府可由此获取城镇建设用地指标。中央政府试图通过这样的政策举措来解决工业化、城镇化需要区位优势明显的建设用地和保护基本农田之间似乎无解的难题。这就是为什么新农村建设、新型农村社区建设以及新型城镇化所涉及的村庄整治都以土地整治为核心内容的原因，最终的焦点都落到农民宅基地上。在这个过程中，关键问题是如何保护和增进农民作为集体土地所有者的权益。
村庄整治分为两类。一类是对单个行政村或其中的几个村民小组（自然村）进行整治，从而实现农民集中居住；另一类是多村合并，即拆除几个行政村的农户旧房，在划定的区域上修建新房，从而实现多村农户集中居住。近几年所实施的由政府主导的多村合并，往往节约出来的土地最多，最受地方政府推崇，但也成为地方政府与农民之间利益关系的焦点。一些地区的土地整治、村庄建设违背农民意愿搞大拆大建。让农民集中上楼居住，把腾出的宅基地复垦，地方政府通过“增减挂钩、占补平衡”，获取建设用地指标，得以推行土地财政和土地金融。这种情况下农民原有的宅基地大部分转变为农地，村集体和农民只获得有限的卖土地指标的收益，农民利用资源上的发展权被压缩了。
村庄整治是触动农村生产方式、生活方式和社会结构的历史性变革，是农村空间布局的重新调整，农村山河的再造。让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须有历史的耐心，顺应经济社会发展规律，并尊重农民意愿。农民现在已经高度分化成为不同的群体，以非农就业为主的农民与以农业就业为主的农民对生活条件的需求是不一样的。开展村庄整治，要考虑不同群体农民的最大“公约数”，不仅要体现多数人的意愿，也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要警惕用搞运动的方式剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民意愿搞大拆大建。
中国文化的母体基因在乡村，要彰显地方特色，将农耕文明的精华与现代文明的精华有机结合起来，注重将传统村落、自然风貌、文化保护结合在一起，给原生态村庄嫁接现代文明，使现代化的中国村庄具有中国特色文化符号，使具备条件保留和发展的村庄做到“风貌古朴、功能现代、产业有机、生态拯救和文化复归”。
七、农村社区集体是否需要解构
农村社区集体是经济组织，还是政治、经济、社会“三合一”的混合型基层组织？这个问题早在上世纪80年代就提出来了。1984年中央“一号文件”就指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的，原生产队的资产不得平调，债权、债务要妥善处理。” 1987年1月22日中共中央政治局通过的《把农村改革引向深入》的文件进一步指出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点。……在村一级，有的单设合作机构，有的则由村民委员会将村合作和村自治结合为一体。”
根据以往的政策和相关法律，村集体实际上是一个综合体，它是一个经济组织，更是一个政治组织，还发挥着社会组织的功能。在法律上它虽然不是一级政府，但在习惯法上它是辖区内的准行政机构。改革就是要把这个综合体解构。农村社区集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织，而农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值一系列集体资产经营管理服务等经济事务、由集体经济组织成员所组成的“经济性”组织，其功能与村级党组织、村民委员会截然不同。目前农村社区的组织架构在法律与政策上以及现实经济社会生活中都存在矛盾。
在农村社会结构相对稳定，工业化、城镇化和农业现代化还没有触及的地方，农村地区“三合一”的混合型基层组织还能保持正常运转。工业化、城镇化和农业现代化的大潮一旦到来，当土地增值收益变得足够高时，上述组织架构所存在的矛盾就必然显现。同时，农村社会结构也将发生重大变化：在欠发达农村地区人们仍旧继续以血缘、地缘为主要联系纽带的同时，发达地区和城镇郊区家族宗族的传统纽带将不断被削弱，农村开始向着一个开放的、流动的、以精英主义为导向的团体社会格局演进。这意味着传统集体经济组织制度将失去生存的土壤。城乡一体化后，村庄从原住民的共同体走向开放的社区和人员流动的居住地，社区集体的概念将发生本质性的改变。所以，需要进行农村基层组织与治理制度创新，用新的农村基层治理机构来把各方面的利益关系理顺。
八、有关农村集体产权制度改革试验与试点的几个问题
习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议时发表的重要讲话中强调，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。
（一）农村集体产权制度改革试验与试点的环境与上世纪80年代大不相同
农村地区现在的发展阶段、改革试验环境与上世纪80年代都不相同。上世纪80年代，百废待兴，从计划经济向市场经济转换，从自给自足小农经济向商品经济转变，当时的各种改革措施往往具有突破性、独创性和前瞻性；社会主义初级阶段的法律体系还处于草创阶段，改革试验要于法有据的问题在当时还不突出。而现在各地都在试验探索，许多地区改革步伐比试验区还快，举措还大胆。相比之下，中央主导的改革试验一定程度上不具有前瞻性、独创性和突破性。同时，社会主义初级阶段的法律体系已基本形成，但现有法律法规中的一些规定已经滞后于农村集体产权制度改革发展的现实需要，法律、政策与实践三者之间不协调甚至冲突的现象时有发生。中央的政策导向有时（例如，2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出赋予农民更多财产权利）是对现有法律法规的突破，需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。试验与试点的功能和存在的必要性应体现在被授权试错、被赋予突破法律法规和现行政策权利的合法性上。在试验区的范围之内，应坚持局部试点、超前探索、重点突破，封闭运行、规范管理、风险可控。但是，对于超前到什么程度、重点要突破的是哪些，应该有清晰的界定。
（二）坚守底线，鼓励基层大胆探索
中共十八届四中全会《决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”解决法律、政策与实践三者之间矛盾的法理依据涉及如何对待改革的问题。法是党的主张与人民意志相统一的体现。改革的大方向与社会主义的立法精神一致，把握方向，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，农村集体产权制度改革就可大胆探索。关键是顶层设计必须与基层的创新密切结合。摸着石头过河的是基层的创新者，改革以来所有的创新都是发端于基层，起始于草根。在方向已经指明、顶层设计出台后，中国的改革与发展要靠基层创新来开路。只有坚持一切从实际出发，破除迷信，敢于冲破不合时宜的观念的束缚，尊重群众首创精神，大胆探索、实践和创造，与时俱进，才能使社会主义现代化事业充满生机和活力。群众的首创经过实践检验后，遂有政策的跟进，最后才是法律的规范。但是，经批准进行的一些探索和做法，也要严格限定在试验区的范围之内，真正做到立法决策和改革决策的有机统一。
（三）要使农村集体产权制度改革试验和试点工作顺利进行，需要清理相关规范性文件
改革开放以来，中国已建立起以《农业法》为基础，以不同领域专门农业法律为主干，以有关法律中的涉农条款为补充，辅之以行政法规和地方性法规，多层次、全方位的农业法律制度。截至2014年8月，全国人大常委会制定的现行有效农业法律有25部，国务院制定的涉农行政法规有76部，各地还制定了1300多部有关农业的地方性法规。此外，还有大量国务院和各部委的决定、意见、通知及办法等规范性文件。这些文件有的已时过境迁，有的相互矛盾，需要及时清理，阻碍改革进程的规范性文件则要及时废除。
（四）改革者要站在道德的高地上
农村集体产权制度改革是通过制度设计和制度变迁来调整原有的利益关系和利益格局。任何制度不可能没有缺陷和漏洞。要防止改革者在制度变迁过程中利用制度漏洞谋一己私利或寻求部门利益。十八届四中全会《决定》提出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。”河南一个村党支部书记2007年在为该村制度汇编所写的《序言》中曾说：“国不可一日无法，村不可一日无制，家不可一日无规，人不可一日无德，有法、有制、有规，还要有人执行、有人监督才行。其中最主要的是领导人要带头执行，而带头人的执行，又来源于道德的基础。”改革者要站在道德的高地上，具有坚定的理想信念，自觉执行促进制度变迁的政策举措，农村集体产权制度改革的成功才会有可靠的保障。
参考文献
1.《当代中国农业合作化》编辑室：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社，1992年。
2.陆学艺、张晓明：《马克思主义的合作理论和联产承包责任制》，《哲学研究》1984年第4期。
3.杨沛英：《农村社会管理》，社会科学文献出版社，2012年。
4.于飞：《集体所有、共同共有、总有、合有的关系》，国务院发展研究中心农村集体产权制度改革研讨会会议论文，2014年12月1日。
注释：
[①]《论合作社》，《列宁选集》第4卷，人民出版社，2012年，第772页。
[②]《论苏联土地政策的几个问题》，《斯大林全集》第12卷，人民出版社，1955年，第134页。
[③]《第一个五年计划的总结》，《斯大林全集》第13卷，人民出版社，1956年，第177页。
[④]《和罗宾斯上校的谈话》，《斯大林全集》第13卷，人民出版社，1956年，第239页。
[⑤]数据来源：国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn），2014年5月12日。
[⑥]可能存在两种情况：①确股后，耕地仍由原承包户经营，在股份合作社需要用地时，就给承包户调地；②耕地由股份合作社统一经营或出租等，如果农户要退出股份合作社，由股份合作社从其他位置调地给该农户。
[⑦]数据来源：“农村金融论坛”专题研讨会讨论发言，2013年5月25日。
[⑧]数据来源：“顶层设计紧锣密鼓 集体产权改革系列意见将出”《经济参考报》，2014年12月2日。
[⑨]数据来源：“农村“三块地”改革方向明确：宅基地可有偿退出”，《经济参考报》，2014年12月3日。
(中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题主持人为张晓山，课题组成员为苑鹏、陆雷、刘长全。)
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
中国乡村发现网转自：中国社会科学院农村发展研究所
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